近两年来，我国光伏产业实现了迅猛发展，随着西部光伏装机趋于饱和，并网与消纳矛盾突出，中东部地区发展光伏成为必然趋势。然而，由于东部土地资源紧缺，光伏农业、渔业等日渐受到重视。但在发展过程中，光伏电站挤占耕地资源的问题也日益突出， “假光伏农业”现象时有发生。目前许多企业打着光伏农业的旗号建设光伏电站，结果却是电站建成后并网发电，农业项目则形同虚设。

18亿亩耕地红线必须坚守，而农业光伏建设又势必占用土地，尽管相关法规要求“光伏用地占用农用地的，应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田”，但农业大棚这种上方发电、下方种植农作物的新形式应运而生。目前，相关部门对农业大棚能否建在基本农田上意见并不统一， 《土地利用现状分类》对农业大棚属于设施用地还是建设用地也没有明确判断，类似农业大棚这种光伏农业与耕地红线间的矛盾也制约了光伏项目的发展。

尽管国家下发多份红头文件对土地性质、土地管辖权做出规定，但文件之间、各个部门之间仍存在规定冲突、权责划分不明等漏洞。以林光互补为例，林地矛盾根源在于双重认证漏洞，国土资源局和林业局因为各自利益和认知差异导致意见不一。同样一块地，按照国土5号规定，可能属于“未利用地”或“荒地荒坡”，可以发展光伏项目， 但是到了林业部门那里，按照最新的153号文则会“变成”“规划林地”或“宜林地”，使得光伏电站开发成本和难度大幅度增加，甚至有些项目因为沟通不畅，导致项目停工。

尽管各个部门用地监管日趋严格，但目前我国光伏电站用地政策仍存在监管部门众多、监管尺度不一、新型用地政策制定滞后等问题， 导致企业在调研用地性质、办理用地手续等问题时仍多有忌惮。

根据国家发展改革委等六部委出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》光伏发电等项目使用农用地建设电站的，所有用地部分均应按建设用地管理。
在中东部地区，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，虽然林地资源相对丰富，但在林地建光伏国家要求的比较严格，这样的话绝大数地面光伏电站只能建在农业用地，一旦光伏电站建设占用农用地，所有用地部分若是按建设用地管理，电站的建设成本则会大幅增加。如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20兆瓦的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用较高的东部发达地区，这个支出还要更大。